在財政部2014年底發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）中明確要求PPP項目實(shí)施機構應組織編制項目實(shí)施方案，并規定實(shí)施方案應至少包括項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等內容，《指南》還對每部分內容的組成進(jìn)行了介紹。
從實(shí)施方案的組成內容可以看出，其涵蓋了一個(gè)PPP項目的所有關(guān)鍵邊界條件，實(shí)施方案一旦確定，PPP項目的運作基礎和思路便確定了，后續項目采購將嚴格遵照實(shí)施方案確定的原則開(kāi)展，同時(shí)后續項目的執行、監管和移交等工作原則也一并明確了。
財政部和發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于推廣和規范PPP模式的系列政策文件中明確要求建立PPP項目實(shí)施方案的聯(lián)審機制，實(shí)施方案應獲得當地政府的批復，是政府所有相關(guān)部門(mén)集體意見(jiàn)的體現。
作為PPP項目一個(gè)關(guān)鍵的文件，實(shí)施方案在編制時(shí)應注意什么呢？筆者認為至少應遵循以下幾個(gè)原則：
滿(mǎn)足PPP政策文件的要求。比如方案結構和內容至少應滿(mǎn)足《指南》的要求。
立足項目實(shí)際，切合項目需求?？茖W(xué)設計實(shí)施方案的各項內容，比如風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、采購方式選擇等。
增加財務(wù)分析預測。除上述必須內容外，在實(shí)施方案中還需進(jìn)行財務(wù)分析，因為很多項目邊界條件的設置是以財務(wù)分析預測的結果為基礎來(lái)最終確定的。
每個(gè)PPP項目還可結合項目自身實(shí)際情況補充完善一些內容，比如地下管廊項目需明確管廊收費機制和相關(guān)保障措施等。
在實(shí)施方案編制過(guò)程中應充分借鑒類(lèi)似項目的經(jīng)驗和教訓，汲取精華；同時(shí)避免可能導致項目失敗的一些邊界條件設置。
除了實(shí)施方案外，PPP項目的另一個(gè)關(guān)鍵文件是《PPP項目合同》。如果說(shuō)實(shí)施方案是PPP項目前期準備階段最關(guān)鍵的文件，那么《PPP項目合同》則是貫穿整個(gè)PPP項目合作期的關(guān)鍵文件。
PPP模式是在政府和社會(huì )資本之間建立一種長(cháng)期合作關(guān)系，而合作的基礎便是政府部門(mén)與社會(huì )資本之間簽署的《PPP項目合同》。政府部門(mén)與社會(huì )資本簽署《PPP項目合同》后，在整個(gè)PPP項目合作期內，雙方便將根據《PPP項目合同》履行義務(wù)和行使權利，實(shí)現利益共享、風(fēng)險分擔。
那么《PPP項目合同》應如何編制呢？筆者認為至少應遵循以下幾個(gè)原則：
符合經(jīng)審批的實(shí)施方案?！禤PP項目合同》的編制必須立足于地方政府批復的實(shí)施方案，反映實(shí)施方案中確定的相關(guān)內容。實(shí)施方案中會(huì )對“合同體系”進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，而《PPP項目合同》是其中的核心文件，其核心條款會(huì )在實(shí)施方案中展開(kāi)介紹。
符合相關(guān)部委文件要求?！禤PP項目合同》的編制還應符合財政部和發(fā)改委發(fā)布的一系列關(guān)于PPP模式合同管理的政策指導文件的要求。比如財政部發(fā)布的《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP項目合同指南（試行））和發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（含附件：《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南（2014年版）》）。
正式簽約版應包含響應文件及談判備忘錄的內容。政府和社會(huì )資本簽署的《PPP項目合同》形成的基礎是招標／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》，此外還應包括中選社會(huì )資本遞交的響應文件，以及各方簽署的確認談判備忘錄的內容。如果中選社會(huì )資本未對招標／磋商文件提出偏差調整意見(jiàn)，那么最終簽署版的內容應與招標／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》一致。
結合項目實(shí)際設置并創(chuàng )新?！禤PP項目合同》應結合具體項目的特點(diǎn)科學(xué)設置，不能千篇一律，更不能簡(jiǎn)單拷貝其他項目文件。除需考慮不同付費機制和不同行業(yè)的特殊需求外，在海綿城市、地下管廊、園區開(kāi)發(fā)等區域打捆類(lèi)項目中，建議將《PPP項目合同》區分為“PPP主合同”和針對不同具體項目的“附屬服務(wù)合同”，同時(shí)在主合同和附屬合同上進(jìn)行內容的合理分配。如，主合同可以主要明確合作內容、合作期限、爭議解決等共性條款，而附屬服務(wù)內容則針對具體項目的建設、運營(yíng)、價(jià)費、績(jì)效等內容進(jìn)行約定，同時(shí)主合同中還應設置不同具體項目的交叉違約關(guān)聯(lián)機制。
按實(shí)施方案的原則細化風(fēng)險分配?！禤PP項目合同》要在政府和社會(huì )資本之間進(jìn)行具體的風(fēng)險分配，需基于實(shí)施方案明確的風(fēng)險分配框架來(lái)編制，將實(shí)施方案中未能明確的內容進(jìn)行細化安排。
綜上所述，對于實(shí)施方案和《PPP項目合同》這兩個(gè)PPP項目中最關(guān)鍵的文件，需要各方充分重視、認真對待、科學(xué)編制，方可為PPP項目的規范和良好運作保駕護航。（中國建設報）
從實(shí)施方案的組成內容可以看出，其涵蓋了一個(gè)PPP項目的所有關(guān)鍵邊界條件，實(shí)施方案一旦確定，PPP項目的運作基礎和思路便確定了，后續項目采購將嚴格遵照實(shí)施方案確定的原則開(kāi)展，同時(shí)后續項目的執行、監管和移交等工作原則也一并明確了。
財政部和發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于推廣和規范PPP模式的系列政策文件中明確要求建立PPP項目實(shí)施方案的聯(lián)審機制，實(shí)施方案應獲得當地政府的批復，是政府所有相關(guān)部門(mén)集體意見(jiàn)的體現。
作為PPP項目一個(gè)關(guān)鍵的文件，實(shí)施方案在編制時(shí)應注意什么呢？筆者認為至少應遵循以下幾個(gè)原則：
滿(mǎn)足PPP政策文件的要求。比如方案結構和內容至少應滿(mǎn)足《指南》的要求。
立足項目實(shí)際，切合項目需求?？茖W(xué)設計實(shí)施方案的各項內容，比如風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、采購方式選擇等。
增加財務(wù)分析預測。除上述必須內容外，在實(shí)施方案中還需進(jìn)行財務(wù)分析，因為很多項目邊界條件的設置是以財務(wù)分析預測的結果為基礎來(lái)最終確定的。
每個(gè)PPP項目還可結合項目自身實(shí)際情況補充完善一些內容，比如地下管廊項目需明確管廊收費機制和相關(guān)保障措施等。
在實(shí)施方案編制過(guò)程中應充分借鑒類(lèi)似項目的經(jīng)驗和教訓，汲取精華；同時(shí)避免可能導致項目失敗的一些邊界條件設置。
除了實(shí)施方案外，PPP項目的另一個(gè)關(guān)鍵文件是《PPP項目合同》。如果說(shuō)實(shí)施方案是PPP項目前期準備階段最關(guān)鍵的文件，那么《PPP項目合同》則是貫穿整個(gè)PPP項目合作期的關(guān)鍵文件。
PPP模式是在政府和社會(huì )資本之間建立一種長(cháng)期合作關(guān)系，而合作的基礎便是政府部門(mén)與社會(huì )資本之間簽署的《PPP項目合同》。政府部門(mén)與社會(huì )資本簽署《PPP項目合同》后，在整個(gè)PPP項目合作期內，雙方便將根據《PPP項目合同》履行義務(wù)和行使權利，實(shí)現利益共享、風(fēng)險分擔。
那么《PPP項目合同》應如何編制呢？筆者認為至少應遵循以下幾個(gè)原則：
符合經(jīng)審批的實(shí)施方案?！禤PP項目合同》的編制必須立足于地方政府批復的實(shí)施方案，反映實(shí)施方案中確定的相關(guān)內容。實(shí)施方案中會(huì )對“合同體系”進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，而《PPP項目合同》是其中的核心文件，其核心條款會(huì )在實(shí)施方案中展開(kāi)介紹。
符合相關(guān)部委文件要求?！禤PP項目合同》的編制還應符合財政部和發(fā)改委發(fā)布的一系列關(guān)于PPP模式合同管理的政策指導文件的要求。比如財政部發(fā)布的《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP項目合同指南（試行））和發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（含附件：《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南（2014年版）》）。
正式簽約版應包含響應文件及談判備忘錄的內容。政府和社會(huì )資本簽署的《PPP項目合同》形成的基礎是招標／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》，此外還應包括中選社會(huì )資本遞交的響應文件，以及各方簽署的確認談判備忘錄的內容。如果中選社會(huì )資本未對招標／磋商文件提出偏差調整意見(jiàn)，那么最終簽署版的內容應與招標／磋商文件中發(fā)布的《PPP項目合同》一致。
結合項目實(shí)際設置并創(chuàng )新?！禤PP項目合同》應結合具體項目的特點(diǎn)科學(xué)設置，不能千篇一律，更不能簡(jiǎn)單拷貝其他項目文件。除需考慮不同付費機制和不同行業(yè)的特殊需求外，在海綿城市、地下管廊、園區開(kāi)發(fā)等區域打捆類(lèi)項目中，建議將《PPP項目合同》區分為“PPP主合同”和針對不同具體項目的“附屬服務(wù)合同”，同時(shí)在主合同和附屬合同上進(jìn)行內容的合理分配。如，主合同可以主要明確合作內容、合作期限、爭議解決等共性條款，而附屬服務(wù)內容則針對具體項目的建設、運營(yíng)、價(jià)費、績(jì)效等內容進(jìn)行約定，同時(shí)主合同中還應設置不同具體項目的交叉違約關(guān)聯(lián)機制。
按實(shí)施方案的原則細化風(fēng)險分配?！禤PP項目合同》要在政府和社會(huì )資本之間進(jìn)行具體的風(fēng)險分配，需基于實(shí)施方案明確的風(fēng)險分配框架來(lái)編制，將實(shí)施方案中未能明確的內容進(jìn)行細化安排。
綜上所述，對于實(shí)施方案和《PPP項目合同》這兩個(gè)PPP項目中最關(guān)鍵的文件，需要各方充分重視、認真對待、科學(xué)編制，方可為PPP項目的規范和良好運作保駕護航。（中國建設報）